PPP项目介绍

您可以通过这篇文章了解了解什么是ppp。

PPP项目是什么?

PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。
按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比,狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。
PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。
2017年11月27日,亚洲开发银行发布了第一份成员国政府和社会资本合作监测报告《PPP监测》。

为什么PPP相关政策密集出台,PPP模式的意义何在?
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
(一)推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。
(二)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。
(三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式,是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。

由于各国意识形态和实践需求不同,不同国家地区和国际组织对PPP模式的内涵并未达成共识。加拿大PPP国家委员会指出PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系,主要强调公私部门之间的风险分担和利益共享。美国PPP国家委员会认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,并从项目生命周期角度强调了私人部门的参与,尤其是强调了私人部门的投融资。综合以上两种观点,根据我国国情和实践需求,本文认为PPP模式内涵应至少包含以下三种核心要素之一。
(1)融资要素。学者Ghavamifar对PPP模式类型的调研结果显示,由私人部门承担融资责任是区分PPP模式和传统方式的重要因素。实践中,私人部门参与投融资能有效减轻政府财政负担,加快基础设施建设。
(2)项目产权要素。此处项目产权为权利束,不仅指所有权,而且包含经营权和收益权等权利。根据产权经济学,特许私人部门拥有项目所有权或项目经营权和收益权,可以激励私人部门进行管理和技术创新,从而提高PPP项目的建设运营效率。同时,特许私人部门运营基础设施,有利于促进公共部门机构改革,消除冗员现象。
(3)风险分担要素。共同分担风险是PPP模式与传统方式的重要区别所在,PPP模式中公私部门按照各自承担风险能力的大小来分担风险,不仅能够有效地降低各自所承受的风险,还能加强对整个项目的风险控制。因此,本文将PPP模式的内涵界定为:公共部门与私人部门之间的合作关系,在风险共担、利益共享的基础上,公共部门充分利用私人资源进行基础设施投融资、设计、建设和运营维护全部或部分工作,以更好地为公众提供服务和满足社会公共需求。

PPP模式优点
近年来,在全球各个地区,通过多种多样的PPP方式,私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践,PPP模式的优点主要体现:更高的经济效率[物有所值(Value for Money)]、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。
1、PPP模式可以实现更高的经济效率,实现物有所值
PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系,可以有效降低项目的整体成本。图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时,项目的整体成本由以下几个部分构成:项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下,项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本,由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥,PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外,由于PPP项目需要协调更多参与方的利益,项目管理成本(包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本)会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面,由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方,因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低,形成了PPP项目的优势,即所谓的“物有所值”部分。
艾伦咨询集团(Allen Consulting Group)曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较,结果显示:PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式,从项目立项到项目全部结束,PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%;从绝对金额看,所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元,项目生命周期的成本超支为5800万美元;相比之下,33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元,项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。
2、PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上,还体现在时间效率上
艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出,PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%,而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外,传统模式下,项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重,项目越大,工程进度延期的程度越高,但在PPP模式下,没有发现项目大小对工程进度的显著影响。
其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如,英国审计署对PFI模式(英国PPP的主要模式)和传统模式的效率进行了统计,结果表明:在PFI模式下,76%的项目按进度计划完成,78%的项目支出在预算之内;而在传统模式下,只有30%的项目按进度计划完成,27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中,英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出。
是否能够提高项目总体效率,是判断PPP模式是否适用的关键。财政部在2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中明确提出:财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。
3、PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源
PPP模式下,项目融资更多地由私营机构完成,从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力,因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩,或信用降低而无法进行大规模融资时,PPP模式可以为政府提供表外融资。
传统政府模式和PPP模式下,政府的支出情况对比见图1.2。PPP模式下,政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出,还可以锁定项目运行费用支出,一方面降低短期筹集大量资金的财务压力,另一方面提高预算的可控性,这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。
PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大,通过推广PPP模式,可以化解地方政府性债务风险。运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,可以减轻地方政府的债务压力。
4、PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性
一方面,由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构,项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面,由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的,且不受周期性的政府预算调整的影响,这种确定性可以提高整个项目生命周期。投资计划的确定性和效率,提高公共部门的财务稳健性。此外,PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低,项目的未来收入比较确定,提高了社会资本的财务稳健性。
5、PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善
一方面,参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术,私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面,PPP模式下,私营机构的收入和项目质量挂钩:政府付费的项目中,政府会根据项目不可用的程度,或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款(付款金额在项目开始时约定);在使用者付费的项目中,使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供,由于其缺乏相关的项目经验,且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”,绩效监控难以落到实处。在传统政府模式下,地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队,负责组织项目设计与建设,建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。由于工作团队缺乏相关项目运作经验,所以难以保证项目建设质量,无力控制项目建设成本,甚至会因经验不足导致项目失败。并且,工作团队付出大量学费积累的经验和教训,在当地可能再无用武之地,因为当地不会经常有同类重大项目需要新建,资源浪费与效率较低问题突出。
6、PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划
在传统政府模式下,一个项目会被分包成很多子合同,由不同的参与者执行,这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在PPP模式下,由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行,虽然联合体也由不同的参与者构成,但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作,项目的不同参与者之间可以得到充分整合,实现良好的协同。此外,由于项目的收益涉及整个生命周期(whole of life cycle),在利益驱动下,私营机构将基于更长远的考虑,选择最合适的技术,实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下,则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。
7、PPP模式有助于树立公共部门的新形象
在PPP模式得到良好推广和执行的情况下,所有项目都能按时、按预算完成,而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高,可以使公众对政府的美誉度增加,对政府的财政管理能力信心倍增。
8、通过推广PPP模式,可以使私营机构得到稳定发展
PPP模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投机会,可以有效刺激当地产业,增加就业机会。

PPP模式缺点
虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可,并且大部分都有实证数据支持,但任何事情都不可能十全十美,PPP模式在运作过程中也存在以下缺点:私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。
1、PPP模式导致私营机构融资成本较高
与公共部门相比,金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低,导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然,在评价社会资本的融资成本时,除了考虑利率之外,还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力,以及项目总体绩效的提升等,从社会整体的功效考虑项目价值。此外,社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近,虽然融资成本的差异不可能完全消除,但这方面的影响在逐渐降低。
图1.3显示了10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中,企业债可以近似为大型社会资本的融资成本;国债为无风险利率;地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本;由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位,城投债的收益率可视为10年期部分在建基础设施的融资成本。可以看到:大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债,低于城投债;社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小,尤其是2015年年初以来,社会资本的融资成本无论是绝对值,还是与国债/地方政府债的差距,都在逐渐降低。
2、PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断
一方面,在PPP模式下,居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同,导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步,因此减少了政府部门对社会资本的选择空间,也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面,PPP模式普遍采用的特许经营制度,实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性,利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然,PPP模式并不是产生垄断性的必要条件,在单纯的政府模式下,政府实际上也表现出垄断性。
3、PPP项目复杂的交易结构可能降低效率
首先,在PPP项目中,通常需要多个独立参与者通力合作,而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次,由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出,这部分支出会包括在投标价格中,从而传导给公共部门。国外的经验显示,PPP市场越成熟,这部分成本就越低。例如,如果公共部门采用标准化的合同体系,可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时,在评估增加的这部分交易成本时,也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。再次,复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段,国内相关方面的能力欠缺较为明显,现状的改善还需要较长时间。在这种情况下,政府部门过度依赖外部咨询机构,会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部,这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。各个国家都成立了类似PPP中心的组织,包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等,这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。最后,交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且,即便在项目启动的过程中,也可能存在公共部门内部意见不一致,或民众和公共部门意见不一致的情况,这在一定程度上会降低效率。
4、PPP的长期合同缺乏足够的灵活性
为了项目长期运行稳定,PPP合同可能会比较严格,灵活性不够,公共部门或私营机构在起草合同的时候,很难将未来的变化充分地考虑进来,合同条款通常只考虑当前时点的情况,导致项目后期管理不能因时制宜,而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面:一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划,通常,公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析,确保参与方对项目需求有充分的理解,对项目的费用有可靠的预算,对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担;同时,还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价,当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的灵活性,这也必将增加成本,一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价,另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本,有可能降低项目投资者的投资回报率,防止出现过高的投资回报率。
5、公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高
如果公共产品/公共服务由公共部门提供,由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点,公众所付出的直接使用费用较低。当然,世界上不存在免费午餐,低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损,也会通过其他渠道由公众承担相关成本,甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下,私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益,对产品或服务进行市场化的定价,可能增加公众的直接使用成本。如此,PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段,但定价机制的确定同样困难,尤其在涉及多边合作的PPP项目中,不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势,还需要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾B电厂的电价,资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余,其中一个主要原因是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府,项目的巨额投资要在15年内回收,远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的经验来看,PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。
通过前文的实证数据,我们可以发现,PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑,通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制,并规范公共治理方式,可以有效控制效率降低的风险。

参考资料
1.亚行发布首份PPP监测报告 .中央人民政府[引用日期2017-12-05]
2.财政部官员:PPP反对暴利 重社会责任意识 .中国经济网.2016-01-24[引用日期2016-01-24]
3.PPP门槛进一步降低 各地新一轮促进PPP政策集中发布 .新华网[引用日期2017-10-29]
4.王保安副部长在政府和社会资本合作(PPP)培训班上的讲话 .贵州省财政厅.2014-03-20[引用日期2014-04-29]
5.发改委、证监会推进传统基础设施领域PPP证券化 .云财经[引用日期2017-02-24]

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